Oleh: Ferdian Mufti Azis, S.H
Pengawasan keuangan negara merupakan salah satu pilar utama negara hukum. Tanpa pengawasan yang efektif, prinsip akuntabilitas hanya akan menjadi slogan konstitusional yang kehilangan makna. Karena itulah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) ditempatkan secara khusus dalam Pasal 23E UUD 1945 sebagai lembaga negara yang bebas dan mandiri untuk memeriksa pengelolaan serta tanggung jawab keuangan negara.
Negara tidak membangun sistem audit dengan biaya murah. Setiap tahun, melalui APBN, negara mengalokasikan lebih dari Rp4 triliun untuk mendukung pelaksanaan fungsi pemeriksaan BPK. Anggaran tersebut membiayai ribuan auditor, pemeriksaan atas kementerian, lembaga, pemerintah daerah, BUMN, hingga berbagai program strategis nasional. Investasi publik ini tentu membawa harapan besar: setiap rupiah yang diaudit harus berujung pada perbaikan tata kelola.
Namun, di sinilah paradoks mulai terlihat.
Indonesia memiliki salah satu sistem audit publik terbesar di kawasan, tetapi penyimpangan pengelolaan keuangan masih berulang. Temuan muncul setiap tahun. Rekomendasi diterbitkan setiap tahun. Akan tetapi, publik masih menyaksikan pola kelemahan yang sama pada banyak entitas pemerintahan. Situasi ini menimbulkan pertanyaan mendasar: apakah audit telah menjadi instrumen perubahan, atau sekadar menjadi dokumentasi atas kegagalan tata kelola?
Dalam perspektif administrasi publik, pengawasan yang efektif harus memenuhi tiga fungsi: menemukan penyimpangan (detection), memaksa perbaikan (correction), dan menciptakan efek jera (deterrence). Indonesia relatif kuat pada fungsi pertama, tetapi masih menghadapi tantangan pada dua fungsi berikutnya.
Padahal, Pasal 20 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 mewajibkan pejabat menindaklanjuti rekomendasi BPK paling lambat 60 hari sejak laporan diterima. Kewajiban ini dimaksudkan agar hasil audit tidak berhenti sebagai dokumen administratif. Namun dalam praktik, kualitas tindak lanjut sering menjadi tantangan. Tidak semua rekomendasi menghasilkan perubahan substantif, dan sebagian kelemahan tata kelola kembali muncul dalam pemeriksaan berikutnya.
Fenomena tersebut menunjukkan bahwa persoalan pengawasan Indonesia bukan semata-mata terletak pada kemampuan menemukan kesalahan, melainkan pada lemahnya daya paksa setelah kesalahan ditemukan.
Dalam teori kelembagaan yang dikembangkan Douglass North, institusi hanya akan efektif apabila mampu mengubah perilaku para pelaku melalui insentif dan disinsentif yang nyata. Sementara Robert Klitgaard menjelaskan bahwa korupsi tumbuh ketika monopoli kekuasaan dan diskresi tidak diimbangi oleh akuntabilitas yang kuat. Audit tanpa tindak lanjut yang efektif berisiko melemahkan fungsi akuntabilitas tersebut.
Laporan audit seharusnya menjadi alarm, bukan arsip. Ia harus memicu pembenahan sistem, pemulihan kerugian negara, dan bila terdapat bukti yang cukup sesuai hukum acara, menjadi informasi awal yang relevan bagi aparat penegak hukum untuk melakukan pendalaman. Tanpa kesinambungan tersebut, audit kehilangan daya transformasinya.
Karena itu, ukuran keberhasilan BPK semestinya tidak hanya dilihat dari jumlah laporan yang diterbitkan atau opini atas laporan keuangan. Ukuran yang lebih substantif adalah sejauh mana rekomendasi benar-benar dijalankan, kelemahan tata kelola berhasil diperbaiki, kerugian negara dipulihkan, dan penyimpangan tidak kembali terulang.
Negara telah menginvestasikan sumber daya yang sangat besar untuk membangun sistem audit. Publik berhak berharap lebih dari sekadar laporan yang tersusun rapi. Yang dibutuhkan adalah pengawasan yang mampu mengubah perilaku birokrasi, memperkuat integritas pengelolaan keuangan negara, dan mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap institusi publik.
Sebab pada akhirnya, kekuatan sebuah lembaga audit tidak diukur dari tebalnya laporan yang diterbitkan, melainkan dari seberapa besar ketakutan penyelenggara negara untuk menyalahgunakan uang rakyat setelah laporan itu diterbitkan. Jika rasa takut itu tidak lahir, maka yang kehilangan daya bukan hanya audit, melainkan juga akuntabilitas negara itu sendiri.
Penulis adalah Direktur Brain Foundation. Pemerhati Hukum, Kebijakan Publik, Tata Kelola Pemerintahan, dan Akuntabilitas Keuangan Negara
